4A景區雪野湖掀整治風暴,千余套“手續齊全違建別墅”正被拆除

五證俱全為何違建?

清明過后,一場生態整治行動在雪野湖展開,千余套“審批手續齊全”的類別墅建筑被認定違建,將行拆除。

雪野湖位于濟南市萊蕪區(原萊蕪市),原名雪野水庫,建成于1959年,是國家4A級景區。自2007年雪野湖成立管委會以來,多家地產企業進入景區,在當地政府的違規審批下開發別墅項目,逐漸將雪野湖打造成“濟南后花園”。

而今,這些地產項目的野蠻生長被強行中止。據統計,雪野湖違建別墅一共600多棟,其中80余棟未經審批或審批手續不全違建別墅已于去年拆除;此次的整治對象,是517棟審批手續齊全的違建別墅。當地政府試圖用一個月的時間和近百億元的代價,來掃除雪野湖延宕了十幾年的積弊。

違規審批的歷史因素,帶來整治的現實難題。這場行動遇到了業主們的激烈抵抗。

五證俱全的違建

對雪野湖桃花源業主陳祺(化名)來說,“危機”是突然降臨到自己頭上的。

4月9日,一張“萊蕪區審批手續齊全違建別墅項目圖”在當地瘋傳。圖片用紅線圈出10個“五證齊全違規別墅”項目,一共520棟、1032套,包括恒大金碧天下86套、高速綠苑120套、高速綠城378套、英倫小鎮29套、雪湖春風237套、維笙酒店別墅31套、白馬莊園5套、海逸山莊15套、萊鋼金鼎108套、普利集團23套。

就在這天,陳祺接到電話,被告知住了6年的房子將被拆除,留給她考慮和辦理手續的時間只有半個月。桃花源項目由山東高速綠城萊蕪雪野湖開發有限公司(下稱高速綠城)開發, 包括云錦園、什錦園、江南里三個片區。據陳祺介紹,桃花源項目不止別墅,比如她購買的云錦園片區養老公寓,面積只有50平方米。

和陳祺一樣,前述千余套別墅的業主正面臨相同的遭遇。陳祺等多名業主向記者提供了桃花源項目的環評報告、招商文件、五證信息和房屋不動產權證,以證實“手續齊全”這一點。他們反復表達的一大困惑是,既然手續齊全,如何認定違建?

“我住了六七年,一夜之間就成違建了,非得趕我們走。”陳祺認為,這些別墅手續齊全,建設之前也得到了當地政府的審批,和未經批準而私自建設的建筑有著本質的區別。

對此,桃花源項目一名肖姓負責人向業主解釋道:“2010年前后,我們通過政府招商引資進入雪野湖,過程中合法取得所有開發手續,證件齊全,政府公示板對這條也是承認的。但因為是風景名勝區,政府目前認定當時政府自己違規審批,并以此定義違建。”

一張抬頭為“萊蕪區違建別墅分類處置情況”的告示牌顯示,雪野湖違建別墅被分成兩類:一類是“未經審批或審批手續不全違建別墅”,共88棟93套,“確保(2019年)12月9日前處置到位”;另一類是“審批手續齊全違建別墅”,即前述10個項目包含的520棟1032套別墅。

告示牌同樣給出了這些別墅雖然審批手續齊全,但仍被定性為“違建”的解釋:《萊蕪市雪野新區旅游城鎮總體規劃》與省政府批復的《萊蕪雪野風景名勝區總體規劃》不一致;10個項目中,有9個符合《萊蕪市雪野新區旅游城鎮總體規劃》,但未向省級風景名勝區主管部門履行項目選址備案手續,在清查整治工作中,被列為“政府違規審批‘五證俱全’別墅”。

“這些建筑的審批和建設,違背了2005年山東省政府批復的《萊蕪雪野風景名勝區總體規劃》,以及國務院《風景名勝區條例》《山東省風景名勝區條例》相關規定,是我們認定其違建的政策依據和法律依據。”萊蕪雪野風景名勝區專項整治指揮部一名梁姓工作人員在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,根據國務院《風景名勝區條例》,雪野湖作為山東省的省級風景名勝區,總體規劃需由省政府審批,報國務院建設主管部門備案;詳細規劃需由省級建設主管部門或風景名勝區主管部門審批。此外,《山東省風景名勝區條例》亦明確規定,“城鄉規劃區與風景名勝區重合的區域,城鄉規劃應當與風景名勝區規劃協調一致。已經編制完成的城鄉規劃,不符合風景名勝區總體規劃的,應當進行修改和調整。”

不過,這些手續齊全的別墅,最初并未被納入整治范圍。前述告示牌提到,根據《違建別墅清查整治專項行動方案》規定,對政府違法違規審批的五證俱全已建已售別墅,不嚴重破壞生態的,可以保留,完善手續;濟南市、萊蕪區二級相關職能部門認定“這些別墅未對生態造成嚴重破壞,予以保留”。

整治力度是逐漸加碼的。2019年清明節前夕,雪野湖區域內公示出一張“雪野湖旅游區擬保留、擬拆除別墅分布圖”,前述10個項目中,綠城江南里、英倫小鎮、雪湖春風、維笙酒店別墅、白馬莊園5個項目被納入擬拆除范圍,一共431套。這版拆除方案,一直延續至今年3月底。

4月11日,雪野旅游區管委會的一紙公告,宣告雪野湖別墅整治行動正式落地。根據公告,整治范圍擴充至前述所有“審批齊全的違建項目”,涉及的別墅總數由此前的520棟修改為517棟。

雪野湖的整治力度是逐漸加碼的,1000余套手續齊全違建別墅中,早期納入拆除范圍的一共431套。圖/受訪者提供別墅圍湖

別墅圍湖

雪野湖的地產開發亂象由來已久。

雪野湖原名雪野水庫,建成于1959年,距離濟南46公里、萊蕪20公里。2000年,雪野湖被山東省政府批復為省級風景名勝區,享有“濟南后花園”的美譽。

據桃花源業主胡磊(化名)介紹,雪野湖曾是萊蕪鋼鐵廠的工業用水來源,“萊蕪鋼鐵廠建于70年代,逐漸擴建成產量千萬噸級別的大廠,需水量大,導致雪野水庫的水位不斷下降。后來鋼鐵廠沒落,萊蕪進行重工業轉型,便有了對雪野水庫的大開發。”

2007年8月,萊蕪成立了雪野旅游區管委會。盡管一年之前,國務院出臺《風景名勝區條例》,明文禁止“在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物”,然而雪野湖成立管委會后,地產項目便迅速進入議程。當地政府打出“保姆式服務”口號,陸續引進省內外多家地產企業,此后房地產項目規劃用地屢屢獲批,別墅及聯排等低密度項目野蠻生長。

山東高速集團是最先進入雪野湖開發的企業,于2008年拿下180畝住宅用地和110畝配套住宿餐飲用地。公開信息顯示,山東高速集團投資建設山東高速雪野湖國際度假區項目,項目總體規劃用地4200畝,其中1204畝規劃預計用于低密度住宅建設,1013畝用于高爾夫球場建設,187畝用于高爾夫球場住宅,1013畝用于酒店和商業建設,其余用于景觀配套建設。2011年3月,山東高速集團還與綠城集團合作設立項目公司高速綠城,共同開發桃花源項目。

就在2011年,高速綠城違規開發高爾夫球場一事被媒體多次曝光。彼時媒體報道,在地方政府提供的便利下,高速綠城“以租代征”,圈地兩千畝,在無任何手續情況下頂風上馬高爾夫球場項目,并在球場周邊建設每棟面積在300平方米以上的獨棟別墅。后來,原國土資源部國家土地督察局濟南局接到舉報,經調查認定高爾夫球場項目違規,萊蕪一些官員為此也受到了處分。

“盡管國家一直明令禁止,這個旅游區的違規開發也被多次曝光,但這里的別墅開發仍然大張旗鼓。”2014年,華夏時報在《山東雪野湖違規開發項目調查》一文中提到,“經調查發現,雪野湖別墅開發屢禁不止的背后,是當地政府大開綠燈,甚至主動為企業蓋別墅提供服務。雪野旅游區出讓的土地為商業服務或綜合用地,到了開發商手里經過運作成為高檔低密度的別墅區和高爾夫球場。”

另據《中國房地產報》報道,雪野湖建成項目多為雙拼聯排別墅搭配小高層、高層,從而在容積率上規避政策風險。對此,萊蕪政府官員曾回應稱:“我們是以容積率的高低來衡量企業是否違規,雖然這些企業可能建立了獨棟低層房屋,但他們的容積率達到了要求,我們即認為是合格的。”事實上,早在2003年國土資源部就下發緊急通知,明確規定停止別墅類用地的土地供應。迄今為止,相關部門已發布過十幾道“禁墅令”。

媒體的曝光和相關禁令,未能阻止雪野湖景區的別墅開發熱潮。繼山東高速集團之后,恒大地產、綠地集團、河南居易地產集團、山東煙草集團、山東中宸旅游開發有限公司、山東居易置業有限公司等企業陸續涌入。從地圖上看,這些企業開發的別墅,已將雪野湖完整包圍。

雪野景區如何走到今日“別墅圍湖”的局面?前述梁姓工作人員認為,問題的產生,有其特殊的歷史原因和時代背景:“過去政府的決策和審批行為,是為了推動經濟更好地發展,對風景名勝區的自然生態屬性理解不夠深刻,沒有處理好自然資源保護和開發的關系。”這名工作人員同時強調,萊蕪政府過去對土地用途的審批不是別墅用地,而是商業用地和少部分住宅用地。

據桃花源業主劉蕓(化名)了解,早年雪野湖的樓盤并不被看好,后來萊蕪城際高鐵開通、萊蕪撤市設區并入濟南,帶來兩波購房潮,才使得雪野湖真正成為“濟南后花園”。

此前媒體報道,此次拆除的517棟建筑都為手續齊全的別墅類低密度住宅項目與商業服務用房。除左岸水都、高速綠苑和恒大金碧天下的產品有70年住宅產權,拆除建筑中多數為40年的商業產權房。

“我是2016年朋友帶著過來的。云錦園的房子小,價格不貴,環境非常好,我當時就定了一套。”劉蕓表示,當時她對商業用地的土地性質和40年的土地使用年限有所擔憂,但因為五證齊全、環境評估合格,加上對綠城這一大開發商的信任,便打消了顧慮。

雪野湖別墅拆除現場。圖/受訪者提供

整治風暴

生態整治遭遇政府違規審批的歷史因素,該如何糾偏?近段時間來,山東多地采取了一刀切式的辦法。4月7日,青島涵碧樓項目41棟別墅,在宣布整治不到兩周的時間內被拆除完畢;4月17日,臨沂蒙陰縣云蒙小鎮64棟手續齊全別墅,也被宣布在4月18日18時至4月20日18時內沒收拆除。

濟南雪野湖別墅整治行動,則始于一年之前。2019年4月3日,國家住建部發布“史上最嚴禁墅令”,要求各省市立即暫停辦理本行政區域內有關別墅項目建設審批手續,并對已建、在建、在批、待建、待批的別墅項目做好梳理等工作。2019年5月14日,國務院召開全國違建別墅問題清查整治專項行動電視電話會議,此后全國多地開展違建別墅問題清查整治專項行動。

“我們這次的整治行動就是根據國家的統一部署進行的。整治的目的很明確,就是要恢復雪野風景名勝區的自然生態功能和公共屬性,保護自然生態環境。”前述梁姓工作人員提到。

《中國新聞周刊》獲取的資料顯示,去年萊蕪區政府清查出違建別墅613棟1145套,其中607棟1139套位于雪野風景名勝區內,占比高達99%。雪野湖的607棟別墅,包括未審批或審批手續不全別墅82棟87套,審批手續齊全已開工且主體未完工的違建別墅5棟20套,審批手續齊全且已建成別墅520棟1032套。

據雪野鎮政府信息,2019年5月1日,雪野鎮“打響違建別墅拆除第一槍”,一天拆除3000平方米別墅;為保證違建別墅清查整治工作有序開展,依法依規進行,雪野鎮相關負責人還曾前往煙臺龍口、青島嶗山、濟南南部山區等地學習先進經驗。截至去年底,前述80余棟未審批或審批手續不全別墅已拆除完畢。

今年3月28日,山東省委常委、濟南市委主要領導到雪野湖調研,提出“要用最堅決的態度、最有力的舉措抓好清查整治工作”。此后不久,《濟南日報》連發三篇評論,釋放出整治力度將進一步加碼的信號。在《“秦嶺違建”被徹底整治的啟示》一文中,該報提道:“秦嶺違建整治再次提示我們,推進生態文明建設,‘釘釘子精神’是不可或缺的。只要繃緊了政治紀律這根弦,以釘釘子精神的鉆勁和韌勁,‘扭住不放、一抓到底’,所有違建早晚都會轟然倒塌。”

壓力層層傳導之下,政府征遷加速,整治范圍擴張,一場風暴隨即席卷雪野湖。

對桃花源業主陳祺來說,整治的風聲起于3月29日。這天小區微信群中有人透露江南里將被拆除的消息,業主們隨后致電市長熱線,對方答復“沒有接到相關文件或指示,請耐心等待政府信息”。

與業主相比,開發商的消息更為靈通。《中國新聞周刊》獲取的資料顯示,早在3月11日,高速綠城便收到了告知書:“江南里項目涉及34棟132套別墅,位于萊蕪雪野風景名勝區,未竣工驗收,在違建別墅清查整治范圍。按照有關政策要求,須啟動評估、補償、處置程序,并于2020年4月15日前整治到位。”告知書落款為“濟南市萊蕪區違建別墅問題清查整治專項行動領導小組辦公室”。

為推動整治工作,萊蕪區政府成立了專項整治指揮部,分7個工作組。除了城建部門,稅務局、畜牧局、煤炭局、科技局等各部門和各鄉鎮均有派員參與。

在一段錄音里,一名工作人員向陳祺強調:“你們的房子是合法的,但拆遷是省、市、區三級層層安排下來的工作,勢在必行。” 

陳祺表示,自4月9日接到通知后,每天都會接到工作人員的“電話轟炸”和“短信施壓”。“省委市委對雪野環境整治的決定不可改變,現在已經開始拆除過程中。對你現在的別墅會根據現在的市場價格進行評估。如不配合,省市將安排專人到你們所在的單位,協調單位做您的工作,敬請諒解。”陳祺向記者出示的短信如是寫道。采訪得知,已有眾多具有黨員身份的業主被單位約談。

對此說法,前述梁姓工作人員回應稱,指揮部要求工作人員依法依規,以積極穩妥的方式進行談判,不存在這種施壓行為。

拆違?征收?還是回購?

綜合多名受訪者的描述,短短兩周的時間里,指揮部對拆除別墅方式的說法,經歷了從拆違、征收、回購到預征收的多次變化。

“最開始說是違建,要強拆,我們不同意,因為我們是五證齊全的。后來他們不說我們違規了,改口要合法征收。”陳祺說。有業主根據《國有土地上房屋征收與補償條例》,要求指揮部完整履行決定、評估、補償、搬遷與拆除等征收程序。

4月11日,雪野旅游區管委會發布了針對別墅拆除的補償公告。公告提到,將委托山東贏泰文化旅游發展有限公司采用貨幣方式補償,對已竣工驗收并交付使用的建筑,參照類似房地產市場評估價進行補償;對未竣工驗收、未交付使用的建筑,按在建工程的評估價進行補償。

據業主胡磊估算,以現行市場價格,假如1000余套別墅均補償到位,政府需花費近百億元。前述梁姓工作人員則表示,具體補償數額需根據最終的評估結果確定。

為鼓勵相關權益人早日達成補償協議,管委會還出臺了獎勵政策。對于愿意配合的業主,根據簽約日期有5萬~20萬元不等的獎勵金,4月30日后簽約的則不再享受獎勵。

“這更類似一個回購而非征收方案。”有業主在小區微信群中提到。對此,專項整治指揮部工作人員解釋稱:“此項活動是落實省委市委指示精神的專項工作,方法是政府回購然后拆除恢復生態功能,具體方案是由市政府委托知名評估公司按市場價合理公平評估,簽訂回購協議,絕不讓業主受損失。”

對于回購的說法,胡磊等受訪業主表示不接受。“回購即協議拆除,不是征收,前提是你情我愿。一旦我們簽訂了協議,不需要進行合法性審查就可以拆。”

北京樺天律師事務所律師、中國征地拆遷律師網創始人鄒伙發告訴《中國新聞周刊》,合法房屋拆除分為民事拆除、行政拆除、司法拆除三種,回購屬于民事行為,征收屬于行政行為,是否可以強制是二者的主要區別。

鄒伙發介紹稱,合法的征收需要經過一套流程:啟動征收程序,由公共利益項目建設單位向房屋征收部門提出征收申請;房屋征收部門審查通過后,擬定征收補償方案,報政府研定;政府組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布,征求公眾意見;政府作出征收決定,并及時發布征收公告等。“如果達不成補償協議,產生糾紛,還需要經過訴訟、復議等環節,長的甚至要耗時一兩年。”鄒伙發說。

4月15日,在與陳祺的電話溝通中,政府工作人員再次改口,表示整治方案采用的是“預征收”的模式。對此,北京來碩律師事務所律師燕薪向《中國新聞周刊》表示,“預征收”是地方政府生造出來的概念,違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》在征收程序上的規定。“預征收的協議本身沒有法律效力,但簽了協議意味著同意征收了,會比較被動。”

此外,兩名律師均指出,雪野旅游區管委會并非合法的發布征收公告的部門,萊蕪區政府目前采取的征收方式也明顯違法。

“回購或征收等方式都不是,我們采取的是市場化運作的方法,依法評估,依法補償,依法拆除。”接受采訪時,指揮部梁姓工作人員否定了業主和律師的這些質疑:“整治行動啟動和完成的時間是比較明確的,我們需要保障這項任務的進行。但有個最基本的原則,就是要切實維護產權人的合法權益,我們也是在充分協商的基礎上,平穩地推進這項工作。”

連日來,雪野湖業主們嘗試尋求律師和媒體的幫助,并申請復議,但未能改變事件走向。就在前述公告發出當晚,桃花源項目對面的56棟雪湖春風別墅被連夜推平。“政府采用的是簽一套拆一套的方式。”陳祺說。

“目前桃花源(國際度假區)整體評估率已達到90%以上,多數業主對評估報告高度認可,現在已進入最高獎勵簽約階段。對今日不能完成入戶測量的業主,若貽誤簽約及獎勵領取時機,后果由業主自負。”4月20日上午,幾名受訪業主收到這條消息,決定接受指揮部提供的方案。“我已經身心俱疲,今天讓工作組和評估室內的人進屋測量了。”業主胡磊說。

根據《中國新聞周刊》的不完全統計,目前雪湖春風、萊鋼金鼎、白馬莊園、桃花源江南里、恒大金碧天下等多個別墅項目已經動拆。

整治推行期間,雪野湖仍有別墅在公開售賣。綠地集團在雪野湖北面開發了雪萊小鎮別墅項目,該項目一名銷售人員向記者表示,別墅是70年的產權房,售價每平方米1.7萬元,要拆遷的業主帶上房產證,1.6萬元就能拿到手。

即將被拆除的別墅也成了銷售人員口中的話術:“雪野湖邊別墅基本全部違規,即將拆除。雪萊小鎮是周邊在售且唯一符合規劃的合院別墅產品。山常在水常在,山湖合院不常在,正所謂物以稀為貴,您還在猶豫什么呢?” 

*本文來源:微信公眾號“中國新聞周刊(ID: chiananewsweekly),作者:黃孝光,原標題濟南雪野湖掀整治風暴,千余套“手續齊全違建別墅”正被拆除》。

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